在臺灣，移工享有平等的勞動保護嗎？

臺灣的「暫時性移工制度」自 1992 年正式實施，根據官方統計，截至 2023 年初，目前透過移工制度到臺灣工作的藍領移工 ¹（也就是俗稱的「外勞」），已經超過 73 萬人 ²，這個數字超過臺灣同時期勞動力 1,190 萬人的 6％ ³。移工是對臺灣極為重要的勞工，勞動部在〈移工權益維護報告書〉 ⁴中所宣示的官方立場是「工作權益上的國民待遇原則」，也就是說，移工在臺灣工作，在勞動條件與勞工保險等法令上，受到與本國人相同之保護。

但是另一方面，臺灣從 2009 年立法施行聯合國核心人權公約 ⁵，須定期進行國家人權報告，在受邀審查的國際審查委員眼中，臺灣移工人權令人憂心，他們指出移工在許多方面權利付諸闕如，或遭到濫用 ⁶。

那麼是勞動部說得不對嗎？

移工的雙重身分——既是勞工，也是外國人

平心而論，臺灣大部分勞動法規適用上，確實不分國籍，因此說移工享有「國民待遇」，大致貼近事實 ⁷。但是移工處境仍離一般人想像的「平等的勞工」有一段落差，落差的法律制度面原因之一，在於「平等勞動保護」的人權，不容易突破國家控制國境的權力。

簡單來說，移工有雙重身分，他們一方面是勞工，一方面是外國人。身為勞工，固然原則上勞動條件不分國籍受平等保障；但身為外國人，他們則無時不刻受到國境管控措施的拘束。整套移民與入出境管理的目的與運作，就是建立在對本國人與外國人的區別和差別待遇之上。

如果對移工勞動條件的重大限制，來自國境管控措施，那麼單是勞動法令表面上的「本外勞一體適用」，可能就不足以保護移工。

臺灣的藍領外籍移工，是透過綿密的「暫時性移工制度」進入臺灣工作。「暫時性」指移工只被允許在一定期間內入境工作 ⁸，到期或失去工作必須離境，除非另有事由，否則無從獲得長期居留的身分。移工因此是無時無刻受制於對外國人的國境管控規範下。

透過國境管控措施，例如簽證與居留證發給和失效條件的設定，國家決定有哪些國家的國民，在什麼條件下，可以為哪一個雇主從事何種內容的工作多久。透過國境管控，就業國乃得「設計」與「打造」特別勞動力 ⁹。

境管下的勞動：一些例子

入境的條件連帶影響移工勞動條件的樣貌，例如移工的勞動契約一律是「定期」契約 ¹⁰，以配合移工暫時居留的效期。

定期契約是一種比較不利的勞動條件，所以勞動基準法上，勞動契約以不定期為原則 ¹¹，但移工制度則相反於勞動保障之原則，對於擔憂失去工作的移工，每一次屆期尋求續聘都可能是風險與成本。移工因此是永遠的臨時工，也反映了不准移工成為國民的制度立場。

移工也沒有決定轉換雇主 ¹² 的權利，因為在境管邏輯下，移工被允許入境，是以從事特定一份工作為前提，如果自行離開為許可之外的雇主工作，會立即失去合法居留的地位，失去勞工保險與全民健康保險。可以說，雇主獲得以國家國境管控權力為後盾的力量，要求移工履約。

為了確保移工依規定時間與條件出入境，國家一直有確定移工「身在何方」的需求，反映在制度上，乃對雇主加諸避免移工失聯的動機。例如雇主在移工失聯後需經一定等待期才能再雇用新移工 ¹³（按：本文寫作時，立法院正在審議縮短等待期 ¹⁴）。

等待期是很不受雇主歡迎的設計，但官方邏輯是讓雇主不方便，雇主才會努力「留住」既有移工 ¹⁵。「留住」本應藉由提供更好的勞動條件達成，但也可能讓雇主加強監視，乃至採取構成強迫勞動的管理措施，無形中構成了私人化的國境執法。

官方邏輯其實也是在承認，離開不理想工作的能力，常是爭取提高勞動條件的最後手段，但移工制度下移工是不自由的勞動力、難以離開的人，最後手段需以失去合法居留身分的代價達成。

移工為了跨國流動的高昂成本所負擔的債務，與人生地不熟的脆弱性，也讓移工對於雇主有超過本國勞工的依賴，除了擔憂失去工作，也仰賴雇主提供食宿，這也使雇主透過住宿管理，享有全時全地，超過雇傭契約範圍的管理特權。

勞動權是人權嗎？

移工制度已逾 30 年，這段期間內，臺灣既然已逐步將聯合國的核心人權公約，納入我國法律體系的一部分，就必須注意到，移工制度在因應產業政策需要之餘，也要回頭檢視其是否違反人權公約對移工的保護。國家的制度設計空間雖然寬廣，卻不是無限。

以俗稱「兩公約」之一的〈經濟社會與文化權利國際公約〉¹⁶（下稱「公約」）為例，不只保護外國人之勞動權，而且所保護的是平等的勞動權。

公約第 6 條第 1 項規定自由選擇工作之權利，例如自由選擇工作、亦不被不公平剝奪工作權利，第 7 條規定平等而良好工作條件之權利，例如公允的工資、安全健康的工作條件、合理工時與休息、平等之升遷機會等等，條文用語都是「人人有權」，不區分外國人或本國人。

公約第 2 條規定平等權：「公約所載的權利不分種族……出生或其他身分等而受歧視」。雖未明文提到「國籍」，但是負責監督公約執行的〈經濟社會文化權利公約委員會〉，針對第 2 條的權威解釋〈第 20 號一般性意見〉¹⁷，指出國籍屬於不得受歧視的「其他身分」。

綜合前述 2 段可知，公約保護外國人平等之勞動權。讀到這裡，很多人隨即有會有的疑問是，「平等自由求職的權利」怎麼可能是人權？難道臺灣必須開放國境，讓全世界人來臺灣找工作嗎？

答案是否定的。

承認平等就業的人權，不等於開放我國的勞動市場。人權保護有個重要的前提：國家的人權義務，原則上存在國家的領域內，所以外國人也是在進入國境後，才能對該國主張人權 ¹⁸。然而，國家享有控制國境的權力，得決定入境及居留的對象及條件，除了少數例外（例如：難民），一般而言「入境外國」的人權並不存在。

也就是說，目前以主權國家為中心的人權法體系，承認各國享有政策空間，透過國境來控制外國勞動力的流動，以保護自己國內的勞動市場。當外國人無從入境，也就無所謂平等的勞動權利；或是雖然入境，但入境後欠缺穩定的居留地位，也自然會影響到工作的機會與條件。

再者，平等保護要求國家不得對人恣意差別待遇，但「正當差別待遇」則不違反平等。出於內國經濟考量而優先將就業機會保留給本國人，通常會被認為是正當的 ¹⁹。

有些對於外國人的就業限制更是受到人權法的明文許可，例如〈保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約〉²⁰ 是針對移工權利所訂、範圍頗廣泛的公約（下稱「移工公約」，我國尚未以施行法內國法化）。而即便是移工公約也允許國家限制暫時性移工選擇工作的自由 2 年。

面對國境有侷限的人權法，對移工保護有用嗎？

讀者應該已注意到，人權法對外國人勞動權利平等保護，與人權法對於國境管控的退讓之間，存在緊張關係。

整體說來，當涉及就業時，人權法對於國家限制外國人進入就業市場，相對寬鬆，如果限制來自於對外國人入境居留條件的設定，那幾乎難有介入的空間。此時移工的外國人身分，重於其勞工身分；國境管制的邏輯，勝過勞工保護的邏輯。

但就業之後，涉及勞動條件時，人權法提供了較高的保護。越是與居留條件無關的勞動權利，例如工作環境之安全衛生或工資，如果因為國籍而遭到差別待遇，就越有違反平等勞動保護的嫌疑。此時移工的勞工身分，重於其外國人身分；勞工保護的邏輯，勝過國境管制的邏輯。

但是灰色地帶是，國家所訂的入境、居留、遣返條件，卻對勞動條件產生了負面的影響。而暫時性移工制度的許多制度設計，都落在這個區間，例如，前面提到的定期勞動契約，與受限的工作轉換自由。

在灰色區間內，人權法給我們什麼啟示呢？

首先，勞工保護與國境管制的考量，需要彼此權衡，而不是一概認為國境管制優先、或無關勞動保護。

再者，國際勞工組織的專家委員會指出，使移工處在極端脆弱、勞雇權力不均的雇傭系統，構成對移工的歧視 ²¹。也就是說，對移工勞動平等保護，要求我們評估國境管控對移工整體勞動條件的負面影響，是否構成歧視性雇傭系統。例如，對移工轉換雇主的空間剝奪得越徹底、越以嚴厲處罰手段「防逃」，就越可能是歧視性的雇傭系統。

相反的，越是確保移工的勞工身分與外國人身分分離、確保其勞動條件獨立於居留管制，就越可能避免歧視性雇傭系統發生。美洲人權法院甚且認為無證移工（俗稱的非法外勞）之勞動條件也應受到國家的平等保護，因為勞動條件應與移民地位分離 ²²，這麼做也避免加強雇主剝削無證移工的動機。

結語

國家可以選擇不允許外國人來工作，但一旦國家選擇讓外國人來工作、並設定入境條件，我們就有理由要求國家對行使國境權力所導致的人權侵害負責，包括因國境管控所致的勞動條件侵害與歧視性雇傭系統。針對移工的國境管控措施，我們需要進行「勞動條件影響評估」，並對臺灣的暫時性移工制度進行徹底的人權體檢。

1. 法律上的確切用語是「受聘僱從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 至 11 款工作之外國人」。
2. https://statfy.mol.gov.tw/index12.aspx
3. https://statfy.mol.gov.tw/statistic_DB.aspx
4. 移工權益維護報告書，頁 3-4，https://ws.wda.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvMjk5L3JlbGZpbGUvNzc2Ny8xMzMvZmY0MDY5OWQtN2VhMi00ZjExLWJmZmItOTVlMDc2YzY4N2RjLnBkZg%3d%3d&n=MTEy5bm05bqm5aSW57GN5Yue5bel5qyK55uK57at6K235aCx5ZGK5pu4KOS4reaWh%2beJiCkucGRm
5. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=I0020028
6. https://www.humanrights.moj.gov.tw/media/12490/312259531585.pdf?mediaDL=true
7. 家戶所雇用的社福移工（亦即外籍看護），不受勞動基準法保障，但這不是因為國籍的區別，而是因為家戶雇用的社福移工屬於「個人服務業中家事服務業之工作者」，此一行業係不適用勞動基準法。參 1998 年 12 月 31 日行政院勞工委員會（87）台勞動一字第 059604 號公告。
8. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=N0090001&flno=52
9. Harald Bauder, Labor Movement: How Migration Regulates Labor Markets 21 (2006).
10. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=N0090001&flno=46
11. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=N0030001&flno=9
12. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=N0090023
13. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=N0090001&flno=58
14. https://money.udn.com/money/story/5621/7092629?from=edn_subcatelist_cate
15. 立法院公報，102 卷 66 期，頁 414，勞工委員會職訓局廖為仁副局長發言（2013 年）。
16. https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=Y0000038
17. https://covenantswatch.org.tw/wp-content/uploads/2015/12/ICESCR_GC_20_ZH_TW_MOJ.pdf
18. Linda Bosniak, Being Here: Ethical Territoriality and the Rights of Immigrants, 8 THEOR. INQ. L. 389, 390（2007）; Chantal Thomas, Convergences and Divergences in International Legal Norms on Migrant Labor, 32 COMP. LAB. L. & POL’Y J. 405, 411（2011）.
19. SAUL, KINLEY , AND & MOWBRAY, THE INTERNATIONAL COVENANT ON ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS: COMMENTARY, CASES, AND MATERIALS, at 316（2014）.
20. https://nhrc.cy.gov.tw/data/convention/detail?id=5f3891e5-e9ec-4115-9104-d19e591e2482
21. International Labour Conference, Giving Globalization a Human Face: General Survey on the fundamental Conventions concerning rights at work in light of the ILO Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, 2008, on ILC 101st Sess.Session, ¶ 779 ILC.101/III/1B at 325（2012）,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/meetingdocument/wcms_174846.pdf
22. Juridical Condition and Rights of the Undocumented Migrants, Advisory Opinion OC-1 8/03, Inter-Am. Ct. H.R. （ser. A） No. 18, ¶ 97-110,（Sept. 17, 2003）.