作者:吳建輝研究員(本院歐美研究所)

美國科技新聞網站 protocol.com 於今年 8 月 2 日報導,美國商務部正考慮擴大晶片設計軟體(EDA) 出口 1 ,該設計軟體乃是生產是生產 GAA(Gate-all-around)晶片必需,南韓三星業已使用該技術於 3 奈米晶片製造上。因美國眾議院議長裴洛西訪台,中國商務部於 8 月 3 日宣佈暫停天然砂出口到臺灣 2 。今年 5 月,世界第二大小麥生產國印度禁止小麥出口 3;2020 年初,因為新冠肺炎爆發,臺灣宣佈禁止口罩出口 4 ,其後,疫苗研發成功,部分西方國家以及印度亦曾短暫禁止疫苗出口 5 。這類出口管制,雖然跟進口管制(例如中國禁止臺灣石斑魚,芒果,柑橘類產品,乃至於臺灣原本對於美國豬肉以及福島漁產品的進口禁令) 一樣,是對於貨物(服務或技術)進出邊境的限制,是一種貿易障礙,但限制流通的方向不同,出口管制是禁止貨物流出邊境,進口管制則是禁止貨物進入邊境。

以各國乃至於臺灣加入 GATT 以及 WTO 的經驗而言,開放進口乃是最困難的經貿談判議題,臺灣史上最激烈的農民運動,五二〇大遊行即是抗議開放農產品進口。那如果有一個國家自願決定不要將它的產品出口到其他世界,這個決定有什麼問題?我們為什麼需要擔心 6 ?

什麼是出口管制?

出口管制跟進口管制一樣,可以使用關稅以及非關稅方式,關稅顧名思義就是以出口稅的方式,提高出口貨物的價格。非關稅的出口管制,則有數量限制乃至於完全禁止出口、最低價格限制、雙重定價(亦即貨物出口價格與出售至國內市場價格不一致)、出口卡特爾(最有名的例子乃是紐西蘭奇異果以產銷合作社之方式聯合出口)等。出口管制造成的結果是:因為出口稅的課徵,國內業者降低了出口的意願,因而減少了供給量;因為數量限制或出口禁令,造成了供給量的降低,因而提高了國際價格;因為國內價格較出口價格為高,對於國內下游業者,帶來補貼;或是因為出口卡特爾的實施,出口業者對於國際購買者有較高的議價乃至於定價能力等。

出口管制的目的與內在邏輯?

出口管制的目的,有經濟面向,也有非經濟面向。就經濟面向而言,開發中國家,尤其低度開發國家因為國家發展階段較低,政府收取租稅能力較差,出口稅成為一個收取稅金的便捷方法。同時,在經濟發展過程中,國家希望藉由出口限制的實施,促進經濟轉型,這個狀況尤以依賴第一級產業的國家為最。非經濟面向的考量包含:以出口管制作為一個報復或戰略的工具,脅迫外國政府屈服於特定的外交要求,中國近來的經濟脅迫有很大部分使用出口管制作為工具,例如因為釣魚台爭議而對於日本等國家進行的稀土出口管制。從產業發展或科技競爭的角度來說,藉由關鍵產品或技術的控制,取得或維持關鍵技術的領先,避免競爭國家後來居上。當然,出口管制也可能運用在武器禁運等面向,用來作為維持國際安全與和平乃至於制裁特定國家的重要手段。

出口管制的經濟邏輯,不管是對於原物料的出口管制,或是對於高科技產品的出口管制,主要建立在國際貿易的比較利益(comparative advantage)概念上,藉由排除競爭國(或敵對國)受惠於國際貿易,競爭國必須要花更多的經濟成本,投入更多的資源以生產出特定產品,因此可以減緩或降低競爭國的國力發展,這個論述在關鍵科技上更具有重要性。

出口管制的歷史沿革與發展:從冷戰到全球化

國際經濟秩序主要建立在二次大戰後英美兩國所主導設立的布萊頓森林(Bretton Woods)體系,就國際貿易而言,主要為關稅暨貿易總協定(GATT)以及其後的世界貿易組織(WTO)所規範。然而,二戰結束後,以美國為主的自由陣營與以蘇聯為首的共產陣營彼此的對立加劇,共產國家多數(除捷克斯洛伐克之外)並未加入 GATT 體系,因為 GATT 體系被視為「為市場經濟國家所建立,且用來適用於市場經濟國家間」。

因此,隨著冷戰開始,美蘇對抗加劇,如何確保霸權競爭乃至於科技發展,美國不會落居下風,乃是重要課題。一方面要促進自由陣營間的國際貿易以幫助歐洲國家以及日本經濟復興,另一方面則需確保蘇聯陣營不會受惠於國際貿易,且關鍵技術不會落於共產陣營之手。因此,美國與其盟國在巴黎悄悄成立了輸出管制統籌委員會(CoCom),用來調和自由陣營的出口管制政策,藉以確保關鍵技術不會落於共產陣營之手。這期間,因為瑞典以及日本曾試圖出口可適用於潛水艇之產品予蘇聯,曾經一度引發美國的制裁。

隨著柏林圍牆倒塌,蘇聯解體,冷戰結束。巴黎協調統籌委員會的任務結束,改由較為鬆散的瓦聖納協定(Wassenaar Arrangement)所取代。中東歐國家開啟民主化以及市場經濟改革,中國與俄羅斯並先後於 2001 年以及 2012 加入 WTO, 經濟全球化的情緒來到最高點。

然而,二十一世紀第一個十年過後,這種樂觀情緒急轉直下,作為經濟全球化最大受惠者的中國,並未因為經濟開放而走向政治開放,以經濟交往政策(engagement policy)為主軸,認為將中國帶入全球經濟體系,可以改變中國的主張逐漸失去吸引力以及說服力。隨著美中貿易戰乃至於科技戰的爆發,以及新冠疫情下供應鏈安全的震撼,經濟民族主義取代了經濟全球化。原本藉由經濟相互依賴可以減少政治乃至於軍事衝突的論述,被經濟安全所取代。主流論述逐漸成為,中國與俄羅斯等國家,藉由經濟相互依賴遂行經濟脅迫,將經濟依賴武器化(weaponize interdependence)。7 在這個脈絡下,如何建立以及確保一個可信任的供應鏈,成為各國最重要的經濟議題。而出口管制(以及投資的國家安全審查)扮演重要角色。

不過,今日美中科技冷戰與昔日的美蘇競爭不同之處在於:今日全球經濟體系在全球化之後,美中經濟相互依存的程度,遠較於美蘇間高。基於全球分工所設立的全球供應鏈,很難在一夕之間因為美中霸權競爭,而藉由投資審查或出口管制而重整。因此,即令美國試圖建立獨立於中國之外的可信賴供應鏈,仍有一段路要走。

出口管制與投資國安審查

和出口管制相輔相成的另外一項重要管制工具,乃是投資的國安審查。出口管制在於避免貨品,服務或關鍵技術流出邊界。投資的國安審查在於避免外國或其國民藉由投資,取得本國的關鍵產品或技術。不過,與出口管制不同,投資在國際法上並沒有一個完整的體系,出口管制會受到 WTO 體系所規範,投資規範主要以雙邊投資協定為主,而投資的國安審查通常繫諸於各國的內國規範。由於涉及國家安全,國家通常不願將此主權核心,交由國際裁決機構來審查。在投資的國家安全審查上,美國外資投資委員會(CFIUS)乃是歷史最為悠久,且運作最為有效的機構,近來,歐盟乃至於其會員國近來也開始設立投資的國安審查機制。我國這部分的工作,則由經濟部投審會負責,惟成效不彰,且主要以對外投資為主,較少著墨於外人來台投資。

出口管制的合法性與正當性?

GATT/WTO 體系主要為了促進貿易自由化,進而增加社會福祉。然而,該體系亦設計了部分彈性,給予 WTO 會員在必要時可以設立管制措施,以保護國家安全與公共利益。具體的規定在於貨品貿易總協定第十一條,以及農業協定第十二條,以及貨品貿易總協定第二十條的一般例外,以及第二十一條的國安例外。簡言之,國家為了保障國內糧食供應安全,或是為了避免必要商品的匱乏,而實施出口管制。或是為了公共利益,乃至於國家安全而進行出口管制,這些管制措施在符合具體要件時,即應視為合法,而未違反 WTO 規範。

然而,合法並不意味具有正當性。當一國對於農產品、維生器、個人保護設備(PPE)乃至於疫苗進行出口管制時,受到糧價高漲,醫療設施與疫苗匱乏所影響的,多數是開發中國家乃至於低度開發國家。因此,主權國家固然可以援引相關例外,對於糧食或必要商品進行出口管制,但此類措施反而惡化了不公平以及全球不正義。這裡關鍵的問題在於主權國家的政治領袖,除了關心他的國民之外,對於世界上其他國家的人民,究竟負有怎樣的義務?而當所有的國家都競相對於糧食或疫苗進行出口管制,對於解決糧食危機,或是新冠疫情,是否有幫助? 8

半導體產業發展與科研機構的責任

與出口管制最直接關連的乃是我國的半導體產業,一方面上游科技來自於美國,美國可藉由其內國規範,要求我國廠商不得將晶片出口給特定廠商,例如被列為實體清單(entity list)的華為,或因為烏俄戰爭禁止出口予俄羅斯,此時涉及美國出口管制法的域外效力(extraterritorial effect),以及我國產品的含美國成分比例等議題。我國半導體廠商如何落實出口管制之內控程序,確保關鍵技術不外流,一方面維護公司利益,另一方面確保國家經濟安全,乃是整個半導體產業必須要共同面對的課題。而這裡的難題是集體行動困境,固然集體行動確保臺灣在半導體產業的優勢符合整體利益,但無法排除特定廠商為了一己之私,將技術外洩與中國。

此時,國家出口管制規範的立法與執行,厥為重要。就國家層次而言,在臺美科技合作的脈絡下,臺美進一步科技合作的前提是,臺灣必須要確保關鍵科技不會外流至中國或其他集權國家,此時,關鍵科技的出口管制扮演安全閥的角色。而科研機構在出口管制(尤其視為出口 deemed exports)議題上,亦扮演重要角色。相較於美國學術或研究機構均設有出口管制相關機構以維護法遵,研究人員對於出口管制之相關規範需有一定了解,我國科研機構如何避免其研究人員因故意或過失導致關鍵技術外流,幾乎付之闕如。

1. Cherney, M. A. (2022). ‘The US is ready to block China’s access to advanced chip design software,’ Protocol, 2 August, available at https://www.protocol.com/amp/chip-design-software-export-restrictions-2657796988
2. Ministr of Commerce of the People’s Republic of China. (2022). ‘商务部新闻发言人就暂停天然砂对台湾地区出口答记者问,’ 3 August, available at http://www.mofcom.gov.cn/article/syxwfb/202208/20220803337886.shtml
3. Menon, S. (2022). ‘India wheat export ban: Why it matters to the world,’ BBC, 6 June, available at https://www.bbc.com/news/world-asia-india-61590756
4. Ministry of Health and Welfare. (2020). ‘口罩禁止出口延至4月底,’ 12 February, available at https://covid19.mohw.gov.tw/ch/cp-4822-53579-205.html
5. Schipani, A. & Cameron-Chileshe, J. (2021). ‘India blocks vaccine exports in blow to dozens of nations,’ Financial Times, 25 March, available at https://www.ft.com/content/5349389c-8313-41e0-9a67-58274e24a019
6. Wu, Chien-Huei (2021). Law and Politics on Export Restrictions: WTO and Beyond. Cambridge University Press.
7. Henry Farrell, Abraham L. Newman; Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion. International Security 2019; 44 (1): 42–79. doi: https://doi.org/10.1162/isec_a_00351.
8. Gruszczynski, Lukasz & Wu, Chien-Huei (2021). Between the High Ideals and Reality: Managing COVID-19 Vaccine Nationalism, European Journal of Risk Regulation, 1-9.