第一節 前言
臺灣在二十世紀後半期，曾因經濟奇蹟為舉世稱羨，今天則因超低生育率及人口老化再度成為世界第一。
然而，在當今臺灣所面對的諸多嚴峻挑戰中，人口老化是一個令人不太有感的議題。原因之一是人口變化好比鐘乳石的形成，過程漫長，不易被注意；原因之二，人類歷史不曾有如此快速的老化，大家欠缺了解。
話說如此，日本和歐洲比臺灣更早開始老化，他們的經驗具有參考性。在日本，人口老化與經濟成長一起發生；在歐洲，則有學者認為社會將更環保、更健康、更具生產力。
臺灣的人口老化究竟是福還是禍？我們如何因應？以下先檢視近年來的人口變化，再討論其中意義。
第二節 加速中的人口老化
臺灣的人口老化可用兩句話說明：愈活愈老，愈生愈少。
首先，臺灣生活水平、教育程度、醫療技術及公衛水準持續提升，加上有優良的全民健保制度，所以壽命愈來愈長。1960年出生的女嬰平均預期壽命為66.4歲（男性62.31），2017年女嬰增至83.70（77.28）歲，2065年女嬰可望再提高到88.62（81.92）歲。
再者，臺灣的小孩愈來愈少。1960年時，婦女一生平均生育子女數（總生育率）高達5.75，2018年則僅1.06，是世界最低之一。
高齡化加上少子化的結果是人口結構的老化。圖一顯示在1960-2065年間，全台0-14歲幼齡人口在1972年最高峰後一路下降，15-64歲工作年齡人數在2015年達頂點，65歲以上高齡人數則逐年上升。
在人口總數方面，2021年將達到最高峰2361萬人，至2065年預計減為1735萬人，回到1978年左右的水準。
圖一 臺灣人口結構老化、總人數將減少（資料來源：國發會，2018，「中華民國人口推估（2018至2065年）」）
同時，扶養比發生戲劇性的增減。「扶幼比」（一位青壯年人平均扶養幼齡者人數）自1962年起持續下降，「扶老比」（一位青壯年人平均扶養老齡者人數）上升，「總扶養比」（扶幼比與扶老比之和）則先降後升，2013年達到谷底（34.85%），之後快速飆升。至2065年，青壯年人口的總扶養比惡化為101.35%，幾乎是2013年的三倍。
圖二 臺灣扶養比先降後升，1960-2065（資料來源：同圖一，2018年起為預估值）
人口的老化在世界許多角落同時發生，但臺灣有其特殊之處。第一，臺灣的速度最快。以瑞典來說，1972年邁入聯合國定義的「高齡社會」（65歲以上人口占比超過14%），2016晉升「超高齡社會」（老人占比超過20%），相距44年。臺灣1998年才進入高齡社會，然而只需8年（2026）就將跨入超高齡社會。
第二，臺灣很快就會老過目前最老的國家—日本。日本2018年老人占比28%，是臺灣的兩倍，但臺灣的總生育率自2002年起都低於日本，2065年時臺灣老人占比預計41.2%，比日本的38.4%還高。
第三，臺灣人口移動少，但移出者多為高學歷，移入者則主要是藍領外勞，即所謂「高出低進」。反觀新加坡，雖同樣是超低生育率，但積極吸引優質移民，不似臺灣在世界人才競爭大賽中的消極無為。
第四，臺灣稱不上貧窮，但難脫「未富先老」之困境。根據IMF資料，2018年台灣人均GDP約25,534美元，僅南韓的八成，「老本」並不充足。
第三節 銀色海嘯是福是禍？
人口老化衝擊到醫療、社會、經濟等諸多層面，如：長照需求，老人貧窮、代間資源分配公平性等。以下聚焦於三項經濟面的負面效果：人口及人力短缺、醫療消費高漲、國家財政失衡，最後再討論正面效果。
第一，根據各國歷史資料，人均GDP成長率與人口增長率同向變化。當一個國家人口變老或人口變少時，因為「生之者寡、食之者眾」，國民會變窮。臺灣正面臨如此困境。前面提到青壯年人口自2016年起減少（2065年15-64歲人口不到2015一半），且近年來國人進入勞動市場的年齡愈來愈晚，退休卻有提早趨勢。因此，總就業人口減少，全國經濟生產很難不受影響。
第二，人口老化在消費面影響有二：一是消費力最高的青壯年人口占比減少，總消費萎縮，連帶拖累產業發展潛力。其次是因為老人的醫療需求高，所以老人占比提高會拉高全社會醫療總消費。而醫療消費與其他消費不同，金額高不代表幸福感高。根據世衛組織的「健康餘命」資料，歐日等國民壽命延長，但不健康的年數也同步增加。
第三，我國的公勞國保等各項社會保險都不是個人帳戶制，所以當領年金的老人增加，繳付保費的年輕人減少，國家財政缺口會擴大。再加上薪資停滯，保費收入凍漲，則赤字益發嚴重，改革也益發困難。在瑞典，其年金改革從醞釀到法案通過（1984-1998）共花14年，在此漫長期間社會達成共識，改革順利上路。反觀台灣，年改既匆促又欠公平（如：僅針對軍公教，無力面對勞農國保的巨大錢坑），造成職業對立與社會動盪，斲傷經濟發展的潛力。
以上分析顯示人口老化會動搖國本。但有些歐洲學者認為這個看法已經過時。他們發現，只要少生一個孩子，父母親一年的碳足跡可以減少58噸；人口總數減少，空間的擁擠會減少；隨著教育與科技進步，國民健康改善，勞工的經濟生產效率會增加。另外，AI與外國移民可彌補生育率低迷造成的人口結構失衡。換言之，一個社會即便老化，也可以變得更綠色、更健康、更有經濟生產力。
不過，這些樂觀的結果建立於特定前提。例如：歐美等先進國家的政治穩定、社會成熟、經濟富足，所以容易吸引移民，也較能享受科技進步的好處。值得臺灣人深思的是，如果以上條件不具足備，應該如何因應撲面而來的銀色海嘯呢？
第四節 我們有對策嗎？
面對臺灣的超速人口老化，以下分幾點來檢討。首先，國發會提出的第一項政策建議是提升生育率。不過政府的目標不太實際（如：2018總生育率僅1.06，行政院對策計畫的目標值卻高達1.4），且執行力不足（如：衛福部的少子化辦公室於2017年設置一個月就停擺），恐難見效。
現實上，由於「低生育率陷阱」的慣性作用，各國的鼓勵生育政策多半無效，如：南韓政府砸下大本（2005年起累計美金1200億），且政策多元，生育率依舊跌跌不休。法國和瑞典等少數的成功例子顯示，良好的社會條件（如：兩性平權）和友善的生養環境（如：廣設公托）才是關鍵因素。臺灣需要從這幾方面下手，甚至需要改善經濟環境，才能讓青年人放心成家與生育小孩。
第二，從國外移民是另一個增加人口的方式。然而，臺灣素來封閉，既憂慮人口流入，又擔心人才流失，且近年來深受人才高出低進之苦。根據Global Talent 2021分析，臺灣將是全世界人才短缺最嚴重的地方。
其實，外人移入固然有治安等疑慮，也可能給社會注入活水。以美國為例，英泰爾的葛羅夫從匈牙利來，蘋果的賈伯斯則是敘利亞移民之子。臺灣可以對人口流動採取更開放的作法，更應努力拼經濟—如果經濟前景不好，如何避免本國人出走，更如何吸引外國人進來？
第三，靠生育或移民來增加人口相當困難，替代之道是增加「有效」勞動人數，以利經濟增長，並緩解年金赤字。
在臺灣，中高齡者和女性的勞動參與率一向低於日韓等國家。原因包括產業或技術變遷太快、退休制度設計不佳、產業環境不友善，且婦女缺少二度就業機會等。我們應針對上述問題一一改善（如：鼓勵終生學習、提供在職訓練、延後強制退休年齡等），並可獎勵企業採取更靈活的作法（如：德國的銀行把年老和年輕僱員配對，使雙方優點互補）。
第四，機器人、自動化、AI的應用是另一個彌補勞動力不足的方式。自動化雖會使部分勞工失業，但是長期而言可降低生產成本、提供新型態工作、提升經濟發展與人民福祉。此外，機器人可彌補照顧員的不足，並釋放原本在家庭中的無酬照顧者（特別是女性）。臺灣在自動化與人工智慧軟硬體方面已有良好基礎（如：鴻海與華碩都有製造機器人），雖然人口政策尚未往此方向整合，但絕對值得好好運用。
第五，以上各政策其實都不是單一面向，通常需要與其他政策一起作更廣泛的考量。以臺灣規劃中的長照保險為例，至少涉及醫療、照護、財稅、保險、勞動供需等層面。如果在單純的長照制度外，善加利用老人、女人、機器人的資源，當有助解決照顧人力不足的問題；若再輔以財稅改革，更可以改善財源問題。此外，如前所述，移民政策和生育政策，都不只需要鼓勵移民與獎勵生育，更需要有好的經濟表現來配合，所以也需要振興經濟與人口政策必須同時進行。
第五節 今天不作，明天後悔
臺灣不缺乏人口政策宣示、建言及研究報告，但始終沒有整合而宏觀的政策（如：本世紀初高教擴張時，顯然未考慮生育率早已降低，以致今天出現大學退場問題），也缺少專責協調機制（如：泰國有長者部，日本有內閣府特命少子化對策擔當大臣），更沒有通盤考量與明確方向。
面對人口老化的問題，國民與政府都有責任。一個最理想的狀況是自助（個人）、互助（社區）、共助（社保）公助（社福）並行，而且要馬上行動，才有可能把臺灣從「人口老化—經濟成長趨緩」的惡性循環中解救出來。