孔子學院作為中國文化與軟權力輸出的核心外交政策之一，近年已成功推廣至世界各國，但是因為其營運方式及與中國政府的關聯性，孔子學院被認為是中國政府海外政治操作的一部分，致使其在美國遭遇到強烈的政策回應。面對中國政府及具有深度政治影響力的孔子學院，本文將以美國為例，以威脅認知與中國威脅論的假說，就孔子學院空間與時間上的分布，初步解釋美國對孔子學院之政策轉變。

一、中國崛起下的孔子學院

中國自2004年起開始於世界各地推展孔子學院，迄今已成立超過五百餘所。在「國家漢語國際推廣領導小組辦公室」（通稱「漢辦」或「孔子學院總部」）的指導與中國豐沛資金的挹注下，旨在「向世界推廣漢語，增進世界各國對中國的了解」，更是中國一帶一路政策於教育層面的重要推廣機制¹。立基於此一「成功」的經驗，中國進一步於2016年成立「鲁班工坊」，帶動職業教育技術的輸出與互動，目前已於泰國、印度、英國等8個國家設立，可謂一帶一路政策之深化²。

雖然傾盡全國之力向世界推廣自身文化，或透過文化外交以增進交流、消弭誤解，並不是中國獨創之舉，早在1883年法國即創有法國文化協會（Alliance Francaise）、1934年英國創設英國文化協會（British Council）、德國則有1951年後改制的歌德學院（Goethe-Institut）。但是孔子學院於組織與運作兩面向上，與其他文化推廣機構具有決定性的不同：首先，中國政府對於孔子學院具有直接且全面的影響，例如：與漢辦決策圈有關的單位，除中共教育部外尚有其他10個政府單位³，其中更包含負責政治宣傳的中宣部，相較之下，英國與德國政府對其文化機構，並不具如此直接的影響力，亦無提供百分之百的資金⁴；再者，孔子學院大多直接設立於大專院校，甚至是高中內，直接提供中文課程且參與校內活動，採取主動的方式直接影響學生，進而擴散至校友和家長，此舉與其他文化推廣機構被動吸引民眾參與其活動之營運模式有所不同，例如我國設立於海外的漢學書房和台灣書院。基於前述兩因素，孔子學院普遍被批評為中國政府海外政治操作的一環。

面對中國政府及具有深度政治影響力的孔子學院，西方民主各國的態度與回應至關重要，本文將以美國為例，分析其於空間與時間上的政策差異，以威脅認知（threat perception）與中國威脅論的假說予以初步解釋。

二、孔子學院在時間與空間上的分布

首先，就孔子學院的空間分布來說，2018年在世界各國已達548所，表一列舉孔子學院數量世界前十多的國家⁵，其中以美國的105所為最多，西歐、北美和日韓各國總計占有超逾半數的孔子學院數量。Huang和Xiang透過分析世界各地從2004年至2013年的孔子學院變化量，認為各國總人口、對中國貿易占其GDP比重、人均所得、距離，以及聯合國大會投票偏好差距（UN Voting Similarity）等因為，為具有顯著性之解釋變數⁶。

接著，就孔子學院在時間層面而言，圖一則以占有全球兩成比例的美國為代表，呈現孔子學院從2004年至2018年間的變化⁷。由圖可知，孔子學院於2014年後，在美國的成長開始趨緩，且呈現逐年減少趨勢。此外，未來將有更多的孔子學院計畫於2019年關閉，如德州將僅剩下德州南方大學會保有孔子學院，目前已經終止合作關係的學校有芝加哥大學、賓州州立大學、密西根大學與德州農工等名校。

圖一：2004年至2018年美國孔子學院數量之變化

雖然實務上孔子學院的存廢，係由簽約雙方學校決定，但是國家在其過程中，仍具有一定影響力，故本文將就美國在時間與空間上，對於孔子學院之政策回應上的差異作為分析主軸，分別從學校與政府之兩個層次，描述美國對孔子學院回應的歷年變化。

三、美國對孔子學院的批評與回應

質疑孔子學院受到上級政治指導與政府資金箝制，因而服膺於中國政府的政治宣傳是對其主要的批評。Paradise認為孔子學院是中國全面拓展軟權力中不可或缺的一環⁸，而Huang和Xiang在整理孔子學院相關學術著作時，也發現多數學者對於孔子學院的分析，側重於孔子學院對中共的政策意涵與用途⁹。

就學校方面的回應， 2009年美國首見芝加哥大學教授的聯署，隔年奧勒岡大學的教授出面指控孔子學院箝制學術自由，此時對於孔子學院的反應仍屬於校內或教授個人層次，簽約之校方尚未對孔子學院達成共識，美國政府亦無任何回應或指控。至於校方層級回應的濫觴，則是芝加哥大學與賓州州立大學，2014年兩所學校相繼關閉該大學之孔子學院，到了2018年總計有9所學校與中方孔子學院終止契約，正如圖一所示，孔子學院於2006年前後在美國如雨後春筍般展開，但是美國孔子學院數量於2015年達到高點後便逐步減少。為何各校對於孔子學院的態度會約莫在2015年轉變？為何從一開始擁抱中國挹注教育資金，直至近年各方卻多有保留與質疑？

從政府層面來看，美國政府對於孔子學院的關注遠比大學教授遲緩，2012年眾議院的聽證會第一次提及孔子學院與中國政治影響力的問題，會中已對中國的「銳實力」（Sharp power）有所注意；2014年眾議院外交委員會也曾舉辦聽證會討論──孔子學院與中國政治影響力對於美國校園之效果；最近的官方回應則以2018年參議院情報特選委員會的聽證會最具代表性¹⁰。然而，美國政府對於孔子學院首度做出實際政策回應，則是2019年國防預算法案（H.R.5515)¹¹，此為首次明文禁止各校將國防預算用於孔子學院之相關課程與活動，這間接導致亞利桑那州立大學關閉其孔子學院¹²；此外，共和黨議員Rubio和Cotton更於第115國會中提案（S.2583)要求孔子學院應適用外國代理人登記法（Foreign Agents Registration Act，FARA)，登記為外國代理人，公開孔子學院的海外資金來源及其與中國政府之關係，以避免美國學校遭受中國的政治干預¹³。近日遭美國司法部要求註冊外國代理人的單位則有俄羅斯的今日俄羅斯和俄羅斯衛星網，以及中國的新華社和中國環球電視網，故可從這法案窺見美國國會現今對於孔子學院與中國政治宣傳連結抱持肯定的態度。相對於校方態度轉變，美國政府從一開始對孔子學院的不作為，轉變為現今的積極介入，這也是值得關注的變化方向。

四、分析與結論

威脅認知（Threat perception）常用於解釋國際關係中的衝突，而學者也在實證上指出，軍事競爭的資訊將會提高民眾對一個國家的威脅認知，進而改變他們對於該國的偏好，以及對相應政策回應的支持度¹⁴，該理論的進一步發展便是近日常見於媒體與政策報告中的中國崛起或威脅論。以下將分別從(1)美國對孔子學院歷年的回應、(2)政府的政策回覆等兩的層面，分別從時間與空間分析美國民眾和政府對於中國威脅認知的程度，以解釋美國對於孔子學院之政策回應差異。

首先，美國民眾對於中國的態度近年來具有著顯著的轉變。根據芝加哥大學的問卷¹⁵，2012年有72%的美國民眾認為美國應該與崛起中的中國保持友好的合作關係，而分別有49.6%和50.4%的民眾認為美國與中國為敵對國家或夥伴國家，亦即過半的美國民眾不認為中國對美國是存在威脅的敵對國家；4年後，支持美國與中國合作的比率下降至65.7%，而且更有73.4%的民眾認為中國在積極降低美國的國際地位與影響力，換言之，與2012年相較下，2016年後多數的美國人將中國視為不友善的競爭者。綜合對照之後，可初步透過美國民眾對於中國威脅認知的提高，來解釋美國近年來對於孔子學院日益嚴格的回應方式。

次之，美國政府在2012年左右，其政策討論僅止於眾議院的討論，直至2018年後才有實際的法案對於孔子學院進行管制。這轉變除了參考上述民眾偏好的變化外，也可簡略的以美國參眾議會中，共和黨是否占國會多數來加以解釋；相對於民主黨而言，共和黨對中國具有較為強烈的不信任¹⁶。2012次之，美國政府在2012年左右，其政策討論僅止於眾議院的討論，直至2018年後才有實際的法案對於孔子學院進行管制。這轉變除了參考上述民眾偏好的變化外，也可簡略的以美國參眾議會中，共和黨是否占國會多數來加以解釋；相對於民主黨而言，共和黨對中國具有較為強烈的不信任 。2012年與2014年時，共和黨皆為眾議院多數黨，且兩次舉行孔子學院相關聽證會之委員會也皆以共和黨議員為主席，但是可能因為參議院以民主黨為多數黨，以至於國會沒有通過相關具體管制的法案；而於2018年美國政府做出具體回應時，參眾兩院之多數黨皆為共和黨。換言之，美國政府近年來對孔子學院做出具體且最為強烈的政策回應，可粗略地以共和黨是否占兩院多數為解釋要因，並呼應本文提出關於威脅認知的假設。

綜合上述美國民眾意見與國家政策回應的跨年度分析，粗淺地以對於中國威脅認知差異，解釋美國對於孔子學院回應程度之變異，可初步得知，近年對於孔子學院之政府層級回應程度越強的時候，通常國內和政府內肯定中國威脅論的程度也越高。而漢辦網頁上近日將含有中宣部、外交部等中國政府各部會為其決策機構之圖文移除，並改稱由「孔子學院總部理事會」全權主導，理事會有理事15名，其中10名由海外孔子學院的理事長擔任，也呼應本文提出的假說：目前中國有意圖策略性降低西方各國將孔子學院與中國威脅論相的關聯性。在面對中國威脅論的考驗下，中國將如何利用孔子學院或相關文化外交政策落實2019年3月所公告的教育現代化施行方案，甚至於是一帶一路的大戰略上，仍有待未來學、政界觀察與分析。

1 加快推進教育現代化實施方案2018－2022年))」(2019年2月223日)，2019年3月15日瀏覽，中國政府網，http:/www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367988.htm

2 「全國政協委員孫惠玲：非洲首個魯班工坊月底揭牌 加快天津職教海外佈局」(2019年3月15日)，2019年3月15日瀏覽，大公網。　http:/www.takungpao.com/news/232108/2019/0315/262692.html

3 Shambaugh, D. 2007. “China’s Propaganda System: Institutions, Processes and Efficacy.” The China Journal 57: 25-58.

4 詳細規定請參其相關章程於https://www.goethe.de/resources/files/pdf17/Goethe-Institut_Basic-Agreement.pdf與https://www.britishcouncil.org/sites/default/files/annual-report-2015-2016.pdf

5 數據為筆者自行整理自漢辦官方網頁，http:/www.hanban.org/confuciousinstitutes/node_10961.htm。其中加拿大與義大利有相同數量，故並列之。

6 Huang, Wei-hao & Xiang, Jun. 2019. “Pursuing Soft Power through the Confucius Institute: a Large-N Analysis.” Journal of Chinese Political Science. 24(2). Pp 249-266.

7 該圖取自Huang, W., Xiang, J. & Lien, D. 2019. “The Power Transition and the US Response to China’s Expanded Soft Power” International Relations of Asia Pacific. https://doi.org/10.1093/irap/lcz008.

8 Paradise, James F. 2009. “China and international harmony: The role of Confucius Institutes in bolstering Beijing’s soft power.” Asian Survey 49(4):647-669

9 Huang & Xiang. 2018.

10 全文詳見美國參議院情報特選委員會2018年2月13號公聽會紀錄https://www.intelligence.senate.gov/hearings/open-hearing-worldwide-threats-0#

11 詳見H.R.5515 – John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019於https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515/text

12 “Pentagon barred from funding Confucius Institutes on American campuses(August 14, 2018)”， 2019年3月15日瀏覽，The Washington Post，https://www.washingtonpost.com/news/josh-rogin/wp/2018/08/14/pentagon-barred-from-funding-confucius-institutes-on-american-campuses/?noredirect=on&utm_term=.27eb1b4e9b12

13 S.2583 – Foreign Influence Transparency Act提案內容詳見https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2583/cosponsors

14 Jervis, Robert. 1976. Perception and misperception in international politics. Princeton, NJ: Princeton University Press; Rousseau, David L and Rocio Garcia-Retamero. 2007. “Identity, power, and threat perception: A cross-national experimental study.” Journal of Conflict Resolution 51(5):744–771.

15 Chicago Council Survey of American Public Opinion and U.S. Foreign Policy，更多年分與詳細問卷內容可查看於https://www.icpsr.umich.edu/icpsrweb/ICPSR/series/4

16 Gries, P.H. and Crowson, H.M. 2010. Political Orientation, Party Affiliation, and American Attitudes Towards China. Journal