第一節 前言

臺灣在二十世紀後半期,曾因經濟奇蹟為舉世稱羨,今天則因超低生育率及人口老化再度成為世界第一。

然而,在當今臺灣所面對的諸多嚴峻挑戰中,人口老化是一個令人不太有感的議題。原因之一是人口變化好比鐘乳石的形成,過程漫長,不易被注意;原因之二,人類歷史不曾有如此快速的老化,大家欠缺了解。

話說如此,日本和歐洲比臺灣更早開始老化,他們的經驗具有參考性。在日本,人口老化與經濟成長一起發生;在歐洲,則有學者認為社會將更環保、更健康、更具生產力。

臺灣的人口老化究竟是福還是禍?我們如何因應?以下先檢視近年來的人口變化,再討論其中意義。

 

第二節 加速中的人口老化

臺灣的人口老化可用兩句話說明:愈活愈老,愈生愈少。

首先,臺灣生活水平、教育程度、醫療技術及公衛水準持續提升,加上有優良的全民健保制度,所以壽命愈來愈長。1960年出生的女嬰平均預期壽命為66.4歲(男性62.31),2017年女嬰增至83.70(77.28)歲,2065年女嬰可望再提高到88.62(81.92)歲。

再者,臺灣的小孩愈來愈少。1960年時,婦女一生平均生育子女數(總生育率)高達5.75,2018年則僅1.06,是世界最低之一。

高齡化加上少子化的結果是人口結構的老化。圖一顯示在1960-2065年間,全台0-14歲幼齡人口在1972年最高峰後一路下降,15-64歲工作年齡人數在2015年達頂點,65歲以上高齡人數則逐年上升。

在人口總數方面,2021年將達到最高峰2361萬人,至2065年預計減為1735萬人,回到1978年左右的水準。

圖一 臺灣人口結構老化、總人數將減少(資料來源:國發會,2018,「中華民國人口推估(2018至2065年)」)

 

同時,扶養比發生戲劇性的增減。「扶幼比」(一位青壯年人平均扶養幼齡者人數)自1962年起持續下降,「扶老比」(一位青壯年人平均扶養老齡者人數)上升,「總扶養比」(扶幼比與扶老比之和)則先降後升,2013年達到谷底(34.85%),之後快速飆升。至2065年,青壯年人口的總扶養比惡化為101.35%,幾乎是2013年的三倍。

圖二 臺灣扶養比先降後升,1960-2065(資料來源:同圖一,2018年起為預估值)

 

人口的老化在世界許多角落同時發生,但臺灣有其特殊之處。第一,臺灣的速度最快。以瑞典來說,1972年邁入聯合國定義的「高齡社會」(65歲以上人口占比超過14%),2016晉升「超高齡社會」(老人占比超過20%),相距44年。臺灣1998年才進入高齡社會,然而只需8年(2026)就將跨入超高齡社會。

第二,臺灣很快就會老過目前最老的國家—日本。日本2018年老人占比28%,是臺灣的兩倍,但臺灣的總生育率自2002年起都低於日本,2065年時臺灣老人占比預計41.2%,比日本的38.4%還高。

第三,臺灣人口移動少,但移出者多為高學歷,移入者則主要是藍領外勞,即所謂「高出低進」。反觀新加坡,雖同樣是超低生育率,但積極吸引優質移民,不似臺灣在世界人才競爭大賽中的消極無為。

第四,臺灣稱不上貧窮,但難脫「未富先老」之困境。根據IMF資料,2018年台灣人均GDP約25,534美元,僅南韓的八成,「老本」並不充足。

 

第三節 銀色海嘯是福是禍?

人口老化衝擊到醫療、社會、經濟等諸多層面,如:長照需求,老人貧窮、代間資源分配公平性等。以下聚焦於三項經濟面的負面效果:人口及人力短缺、醫療消費高漲、國家財政失衡,最後再討論正面效果。

第一,根據各國歷史資料,人均GDP成長率與人口增長率同向變化。當一個國家人口變老或人口變少時,因為「生之者寡、食之者眾」,國民會變窮。臺灣正面臨如此困境。前面提到青壯年人口自2016年起減少(2065年15-64歲人口不到2015一半),且近年來國人進入勞動市場的年齡愈來愈晚,退休卻有提早趨勢。因此,總就業人口減少,全國經濟生產很難不受影響。

第二,人口老化在消費面影響有二:一是消費力最高的青壯年人口占比減少,總消費萎縮,連帶拖累產業發展潛力。其次是因為老人的醫療需求高,所以老人占比提高會拉高全社會醫療總消費。而醫療消費與其他消費不同,金額高不代表幸福感高。根據世衛組織的「健康餘命」資料,歐日等國民壽命延長,但不健康的年數也同步增加。

第三,我國的公勞國保等各項社會保險都不是個人帳戶制,所以當領年金的老人增加,繳付保費的年輕人減少,國家財政缺口會擴大。再加上薪資停滯,保費收入凍漲,則赤字益發嚴重,改革也益發困難。在瑞典,其年金改革從醞釀到法案通過(1984-1998)共花14年,在此漫長期間社會達成共識,改革順利上路。反觀台灣,年改既匆促又欠公平(如:僅針對軍公教,無力面對勞農國保的巨大錢坑),造成職業對立與社會動盪,斲傷經濟發展的潛力。

以上分析顯示人口老化會動搖國本。但有些歐洲學者認為這個看法已經過時。他們發現,只要少生一個孩子,父母親一年的碳足跡可以減少58噸;人口總數減少,空間的擁擠會減少;隨著教育與科技進步,國民健康改善,勞工的經濟生產效率會增加。另外,AI與外國移民可彌補生育率低迷造成的人口結構失衡。換言之,一個社會即便老化,也可以變得更綠色、更健康、更有經濟生產力。

不過,這些樂觀的結果建立於特定前提。例如:歐美等先進國家的政治穩定、社會成熟、經濟富足,所以容易吸引移民,也較能享受科技進步的好處。值得臺灣人深思的是,如果以上條件不具足備,應該如何因應撲面而來的銀色海嘯呢?

 

第四節 我們有對策嗎?

面對臺灣的超速人口老化,以下分幾點來檢討。首先,國發會提出的第一項政策建議是提升生育率。不過政府的目標不太實際(如:2018總生育率僅1.06,行政院對策計畫的目標值卻高達1.4),且執行力不足(如:衛福部的少子化辦公室於2017年設置一個月就停擺),恐難見效。

現實上,由於「低生育率陷阱」的慣性作用,各國的鼓勵生育政策多半無效,如:南韓政府砸下大本(2005年起累計美金1200億),且政策多元,生育率依舊跌跌不休。法國和瑞典等少數的成功例子顯示,良好的社會條件(如:兩性平權)和友善的生養環境(如:廣設公托)才是關鍵因素。臺灣需要從這幾方面下手,甚至需要改善經濟環境,才能讓青年人放心成家與生育小孩。

第二,從國外移民是另一個增加人口的方式。然而,臺灣素來封閉,既憂慮人口流入,又擔心人才流失,且近年來深受人才高出低進之苦。根據Global Talent 2021分析,臺灣將是全世界人才短缺最嚴重的地方。

其實,外人移入固然有治安等疑慮,也可能給社會注入活水。以美國為例,英泰爾的葛羅夫從匈牙利來,蘋果的賈伯斯則是敘利亞移民之子。臺灣可以對人口流動採取更開放的作法,更應努力拼經濟—如果經濟前景不好,如何避免本國人出走,更如何吸引外國人進來?

第三,靠生育或移民來增加人口相當困難,替代之道是增加「有效」勞動人數,以利經濟增長,並緩解年金赤字。

在臺灣,中高齡者和女性的勞動參與率一向低於日韓等國家。原因包括產業或技術變遷太快、退休制度設計不佳、產業環境不友善,且婦女缺少二度就業機會等。我們應針對上述問題一一改善(如:鼓勵終生學習、提供在職訓練、延後強制退休年齡等),並可獎勵企業採取更靈活的作法(如:德國的銀行把年老和年輕僱員配對,使雙方優點互補)。

第四,機器人、自動化、AI的應用是另一個彌補勞動力不足的方式。自動化雖會使部分勞工失業,但是長期而言可降低生產成本、提供新型態工作、提升經濟發展與人民福祉。此外,機器人可彌補照顧員的不足,並釋放原本在家庭中的無酬照顧者(特別是女性)。臺灣在自動化與人工智慧軟硬體方面已有良好基礎(如:鴻海與華碩都有製造機器人),雖然人口政策尚未往此方向整合,但絕對值得好好運用。

第五,以上各政策其實都不是單一面向,通常需要與其他政策一起作更廣泛的考量。以臺灣規劃中的長照保險為例,至少涉及醫療、照護、財稅、保險、勞動供需等層面。如果在單純的長照制度外,善加利用老人、女人、機器人的資源,當有助解決照顧人力不足的問題;若再輔以財稅改革,更可以改善財源問題。此外,如前所述,移民政策和生育政策,都不只需要鼓勵移民與獎勵生育,更需要有好的經濟表現來配合,所以也需要振興經濟與人口政策必須同時進行。

 

第五節 今天不作,明天後悔

臺灣不缺乏人口政策宣示、建言及研究報告,但始終沒有整合而宏觀的政策(如:本世紀初高教擴張時,顯然未考慮生育率早已降低,以致今天出現大學退場問題),也缺少專責協調機制(如:泰國有長者部,日本有內閣府特命少子化對策擔當大臣),更沒有通盤考量與明確方向。

面對人口老化的問題,國民與政府都有責任。一個最理想的狀況是自助(個人)、互助(社區)、共助(社保)公助(社福)並行,而且要馬上行動,才有可能把臺灣從「人口老化—經濟成長趨緩」的惡性循環中解救出來。