第六屆的全國農業會議已於今(2018)年9月7-8日舉行,分別針對安全、前瞻、永續、幸福等四項主題進行討論,最後共提出63項結論(農委會,2018)。農委會主委在開幕致詞時表示,這次會議的召開主要是為了因應未來可預見的挑戰,包括來自外部的極端氣候、經貿自由化等,而來自內部的市場需求不足、農業勞動力缺乏與老化、消費者食安意識提升、以及國人重視資源保育與環境永續之發展等,使得國內農業政策需要檢討與調整。

在「安全」主題(建構農產品安全體系,促進優質農業生產與消費)的結論中,第一條開宗明義要「檢討糧食自給率 計算方式,參考國際趨勢納入營養、熱量、安全及價格等質量並重的糧食安全指標,以及國際糧食安全相關預測資訊,建構糧食安全預警系統,應用智慧科技提高預測水準」(農委會,2018),凸顯出我國的糧食安全觀念已經破除過去「糧食安全等同糧食自給率」的迷思,與國際接軌,本文擬針對此一結論之由來與重要性來做進一步的詮釋。

 

糧食安全的定義

何謂糧食安全(Food Security)? 其定義隨著時間遞移而有所改變,最早是由1974年聯合國在世界糧食大會所提出的,當時主要考慮的是糧食的供給是否足夠人類所需,之後陸續加入了消費者能否取得糧食以及能否支付得起等考量,直到1996年聯合國糧農組織(FAO)在羅馬召開世界糧食高峰會議時,正式公佈了一個定義 ,當中又納入了食品安全(Food Safety)以及營養是否均衡等考量。

從糧食安全定義的演變可以得知,在1970~80年代,糧食自給率確實為衡量一國糧食安全的考量指標,但若單純只以糧食自給率作為糧食安全與否的評斷標準,過度強調「生產型農業」,將會過於偏頗,主要的原因來自於影響全球農業發展的三大趨勢: 城市化、消費世代以及全球化。

第一個大趨勢是快速的城市化。根據聯合國(2017)的預測,2050年全球人口將由現在的73億人增加到98億人,而這增加的25億人,不分已開發國家或開發中國家,大部份都將往城市地區集中,消費地與生產地距離愈來愈長。亞洲的城市居民佔比將由48%增加到64%,拉丁美洲由80%增加到90%。另根據行政院主計總處於2010年發布的《人口住宅普查報告》指出,臺灣有 70.8% 的人口居住在六大直轄市(即所謂的六都),未來這個比率還會隨著人口老化、城鄉差距擴大、極端氣候而持續增加,也因此,如何確保效率與永續的糧食供應鏈,提供城市地區穩定且安全無虞的糧食益形重要。

第二個是消費者飲食嗜好的改變。隨著經濟發展與所得提高,外食人口迅速增加,消費者對於穀類食品需求日益減少,而新鮮蔬果、肉魚奶蛋類、以及相關加工食品的需求則快速成長。其次是由「翻轉餐桌至農場」的第二次飲食革命,由下而上,帶動量販超市供應鏈管理的「現代化革命」。在企業嚴格的作業流程與政府食品安全標準管控下,還要同時滿足消費者多變、快速、少量等多方面要求,卻也大幅增加了糧食的損耗及食物的浪費。

第三個是全球化的盛行。隨著世界經濟聯繫日益緊密,產品之間進出口貿易活動也更加頻繁。在「封閉經濟體」中,由於沒有對外貿易,因此糧食安全需考量是否足夠滿足人口需求,係透過供給來創造需求(Supply creates its own demand),此時,糧食安全的概念等同於高糧食自給率。但是隨著WTO多邊與各種雙邊或區域自由貿易談判的完成,打破以往農產品貿易與跨國投資壁壘,糧食的運送、冷鏈、物流系統也逐步發展完善,進口食品已成為現代消費者的另一重要選項。也因此,在「開放經濟體」中,糧食安全的概念就不再等同於高糧食自給率。

 

符合國際趨勢的糧食安全指標

過去曾有許多研究機構(如聯合國糧農組織、聯合國農業發展基金、韓國三星經濟研究所等)建立全球的糧食安全指標,但目前國際上所常用的是來自英國的《經濟學人》的「全球糧食安全指標」(Global Food Security Index,簡稱GFSI),此指標係根據1996年聯合國「糧食安全」定義所建構,資料庫中包括全球113個國家,可供各界下載使用,具簡單、完整及透明等特性,因此受到產官學界的肯定。

GFSI的組成包括兩層,第一層是三大面向,第二層則是各面向下的副指標,三大面向與19個副指標分述如下:

  1. 支付能力(Affordability and Financial Access):包括家戶食品消費佔總花費的比例、低於貧窮線之人口比例、人均國內生產毛額、WTO最惠國待遇農產品進口關稅、是否有食物券等安全網計畫、農民從各地方獲得資金的能力等6個副指標;
  2. 供應能力(Availability):包括糧食供給的足夠性、政府農業科技研發支出、農業基礎建設、農業生產之波動性、政治動盪風險指數、貪腐指數 、城市吸收能力 、糧食損失 等8個副指標;
  3. 品質及安全(Quality and Safety):包括飲食的多樣性、攝取營養量是否符合標準、微量營養素可取得性、蛋白質攝取量、食品安全性等5個副指標。

《經濟學人》於2012年首次發布全球糧食安全指標計算結果,當時的指標僅涵蓋16個副指標,糧食的足夠性(或廣義的糧食自給率 )是其中的一個副指標,但沒有考量貪腐指數、城市吸收能力、糧食損失等三項(Economist Intelligence Unit, 2012)。然從2013年至今,專家們認為這些項目對於糧食安全之影響舉足輕重,分別於2013年及2014年陸續加入這三副指標來評估。依2014年報告顯示,排序前五國分別為:美國、奧地利、荷蘭、挪威、新加坡(Economist Intelligence Unit, 2014)。至最新的2017年排序,前五大分別為:愛爾蘭、美國、英國、新加坡、澳洲(Economist Intelligence Unit, 2017)。

我國因非聯合國會員,不在此GFSI排序裡面,但在我們近期發表在European Journal of Operation Research期刊的研究中(Chen et al., 2018),將我國2014年的相關統計資料納入GFSI的資料庫中,並將權重按照不同的方法來設計,計算得台灣排名應為第24名,與日、韓等亞洲國家並駕齊驅。我們最近也再次把台灣資料更新到2017年,排名28,略有下跌。

其次,值得一提的是新加坡,從2014年起都被歸在世界前五大之中,但新加坡基本上並沒有農業,也沒有農業部,糧食自給率幾乎為零,卻在GFSI的國家排名卻超越許多農業大國,此顯示糧食自給率並非檢驗糧食安全的唯一指標。而與我國相近,均屬小農體制且為農糧淨進口國的日本,其在2014年的排名16,韓國為21,以色列22。

此外,我們也可從各副指標的分數進一步了解台灣須從何處著手來改善糧食安全,結果發現三面向中以支付能力與供應能力為最需要改善之方向。

糧食安全與貿易自由化

台灣在2002年加入WTO後,為兌現入會承諾,農工產品的進口關稅大幅下降。以農產品為例,圖一為根據行政院農委會農業貿易資料庫整理台灣1992年至2014年之台灣農產品貿易概況。除1997年至2000年因亞洲金融風暴緣故,導致農產品進口值下跌之外,自2002年起,農產品進口開始大幅上升,幅度明顯超過入會前。出口的部分變動不大,導致農產品貿易逆差逐年擴大,但從2011年開始,此逆差成長也逐漸趨緩。

 


圖一、台灣農產品貿易進出口概況(1992年-2014年)
資料來源:行政院農委會農業貿易資料庫。

我們也曾利用GFSI的概念,描繪出台灣過去20年糧食安全與糧食自給率、農業貿易自由化之關係,如圖二所示(Chen et al., 2016)。當中糧食自給率來自於行政院農委會歷年發佈之「糧食供需年報」,農業的對外貿易依存度可反映出我對外開放之程度變化,係由本研究自行根據農委會的農業貿易資料庫計算而得。台灣歷年的GFSI則是我們假設經濟學人提供的專家權重以及各個副指標的標準化上下界均固定不變之狀況下,自行使用台灣資料所計算而得。

圖二顯示,過去20年來,農業貿易依存度由1992年的1.82上升至2013年的2.33,成長幅度為52個百分點。其中農業進口依存度的部分,由1992年的1.17最高上升至2012年的1.82,農業出口依存度則沒有太多的變動,維持在0.6上下。

其次,圖二顯示,隨著台灣農業貿易依存度的上升,確實反映道台灣糧食自給率的下降,然而此下降幅度非常緩慢,且整體糧食安全(GFSI)卻呈現穩定的上升趨勢。因此,我們可以很清楚的看到,糧食自給率並不能完全表示一國的糧食安全,而農業貿易自由化也不會造成我們的糧食安全水準的下降。

 

圖二、台灣糧食安全(GFSI)與糧食自給率之關係,1992-2017

 

結語

大家可能不知道,早在1997年包括我國的亞洲四小龍就已被國際貨幣基金組織認定為已開發經濟體,但為了保護農業,我國於2002年仍堅持以「開發中國家」身份加入WTO,迄今已逾十六年。今年9月14日在日內瓦WTO中心所舉行的我國貿易政策檢討會議中,我代表團在總結報告公開宣示「我國在未來WTO新回合各項談判中,將不援引開發中國家特殊及差別待遇。」

此項破天荒的宣示充分展現我國將正式以「已開發國家」身份與國際接軌的決心,以配合參與CPTPP及WTO未來可能之新回合談判等更高標準經貿談判的重大國家政策。可預期的,貿易將更趨自由化,對我農業政策勢必帶來更多的挑戰。在WTO及CPTPP未來各項談判中,可能面對包括農產品關稅與補貼削減幅度更大、動植物防疫檢疫與國際接軌、不能採取特別防衛機制來保護農產品、沒有調適期等。因此,農業的國際化,尤其是糧食安全觀念的調整,更形重要,我們必須盡速破除「糧食安全等同糧食自給率」的迷思。

同樣的,面對全球暖化與極端氣候的挑戰,農業部門也要與工商產業合作,採納聯合國永續發展指標第12項「負責任的消費與生產」(Responsible Consumption and Production)之概念,呼籲全民一起來減少損耗與浪費,推動綠色、循環經濟之「減法」思維,邁向永續低碳生活的最高糧食安全境界。

 

參考文獻

農委會,2018。「第六次全國農業會議總結論」,下載自: https://open6.coa.gov.tw/theme_data.php?theme=open6_news&id=118。
劉玉文,2011。「鮮享在地,提升糧食自給率」,農政與農情 ,第233期,下載自: https://www.coa.gov.tw/ws.php?id=24393&print=Y。
Chen, C-C, J-C Shih, S-H Hsu, and C-C Chang, 2016. “On Trade Liberalization and Food Security: A Case Study of Taiwan using Global Food Security Index (GFSI)”, Frontiers of North East Asian Studies, Vol. 15, 1-26.
Chen, P-C, Yu, M-M, Chang, C-C, and S-H Hsu, 2018. “A Reassessment of the Global Food Security Index by Using a Hierarchical Data Envelopment Analysis Approach,” European Journal of Operational Research, Vol. 272, 687-698.
Economist Intelligence Unit, 2012. Global Food Security Index 2012: An Assessment of Food Availability, Affordability and Quality, Download at: https://foodsecurityindex.eiu.com/Resources.
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Economist Intelligence Unit, 2017. Global Food Security Index 2017: Measuring Food Security and the Impact of Resource Risks, Download at: https://foodsecurityindex.eiu.com/Resources.
Food and Agriculture Organization (FAO), 1996. “Rome Declaration on Food Security and World Food Summit Plan of Action”. Download from: http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.htm