為什麼要研究「民主改革的政治」

雖然經過幾次政黨輪替,但臺灣的民主其實還處於新興階段。中研院法律學研究所的蘇彥圖副研究員提醒:民主改革往往困難重重,尤其是大家最關心的修憲;然而面對民主改革的困難,仍有公民可以一起努力的政治策略。

2018 年底的九合一選舉將近,各縣市首長、議員候選人都如火如荼地增加自己的曝光度,試圖博取勝選的機會。除了產生新的地方首長、議員,以及表決多項公民投票案,年底的選舉也被不少人當作是對於在中央執政的民進黨的期中考,會牽動到兩年後的總統與國會大選。

回顧 2016 年國會大選結果,民進黨在立法院共 113 席次的立法委員中,從原本的 40 席成長到過半的 68 席。如果加上較為友好的時代力量 5 席,泛綠陣營掌握了將近三分之二的國會席次,也相繼完成了制定不當黨產條例、修改選舉罷免法、修改公民投票法與制定政黨法等重要的民主改革。

但時至 2018 年的今日,立法院還未通過任何憲法修正案,來解決當前民主運作中碰到的若干難題,像是兩大黨都贊成的 18 歲公民權,或是現行選舉制度「票票不等值」的問題。蘇彥圖指出,在推動民主改革的政治過程中,有諸多困難有待改革者克服。

 

民主改革阻礙之一:制度鎖定

修憲的條件,達成難度堪比登天,讓現行制度就像被上鎖一樣,難以調整。

2004 年憲法進行第七次的增修,將憲法修改的程序訂為:由立法委員席次的四分之一提議,四分之三出席,出席委員中的四分之三決議通過後,公告半年,再經中華民國自由地區選舉人投票複決。

但複決通過的條件不是像總統、縣市長等有效同意票達「相對多數」就通過,而是要超過「選舉人總額」的半數才通過。根據中央選舉委員會的選舉資料庫網站,2016 年總統大選選舉人總額將近 1,880 萬,半數即是約 940 萬。

若想要修憲,立法院出席的席次達到規定的四分之三需要 85 席,但民進黨與時代力量加起來只有 73 席 ,也就是說國民黨有杯葛修憲的否決權;即使修憲案從立法院送出,還需要經過選舉人投票且有效票達 940 萬張,整個修憲程序才算完成。

中華民國憲法修改的程序難如登天,像是一個「被鎖定」的制度。
資料來源│蘇彥圖說明 圖說設計│林承勳、張語辰

 

如此高難度的憲法修改程序,使得修憲在臺灣被很多人認為是不可能的任務。蘇彥圖表示,「制度鎖定」就是現今憲政改革遭遇到的難題之一。更動的門檻高,讓制度幾乎就像是被上鎖一般無法動搖。隨著時間流轉,憲法卻無法適時調整、而逐漸僵化;越來越不合時宜,卻又無法更動。

雖然制度鎖定不利於現有制度的改變,但另一方面也對制度的穩定存續有幫助。蘇彥圖表示,改革者固然不希望自己立意良善的改革方案被少數反對者否決,但同樣也不願意看見改革成果被日後的掌權者輕易翻轉。

適度的鎖定,可以避免制度改革遭到當權者操控或惡用的政治風險,但現今修憲的過高門檻已經對民主進步造成阻礙。想要突破困境,改革者也可以考慮推翻制度鎖定機制,另請爐灶。以憲政改革為例,除了體制內的修憲,民主社群還可以考慮以政治多數重新制憲。

不過蘇彥圖認為,重新制憲談起來容易,現實上則未必如此。臺灣過去二十多年來,不同的族群對於該議題還是無法達到共識。加上臺灣特殊的地緣政治處境,即使能克服內部分歧,在中國與美國兩個強權的政治外力影響之下,重新制憲恐怕不會比修憲容易。

從國際政治的現實層面來看,若想跳脫規則重新制憲,反而比遵循規則修憲更加窒礙難行。

 

民主改革阻礙之二:黨性

臺灣的民主,主要是透過代議民主程序運作。經由政黨的中介,立法院代表人民做成法律等民主社群的集體決策。
資料來源│蘇彥圖說明 圖說設計│林承勳、張語辰

 

理想上,政黨身為促成政策通過的一群人,應該要兼顧理想、熱情和利益;但實際上,「黨性」有時候卻會讓政黨只問立場、不問是非。

黨性始終來自人性,既得利益者不會輕易修改制度、削減自己的權利。

政黨是民主政治中無可取代的中介者,可以整合黨內諸多立場不同的意見,節省許多時間、協商的成本。但蘇彥圖認為,即便執政黨是經由民眾選舉產生,是在民意授權下取得管理國家權力的公僕,但寄望執政黨會推行有利於國家整體發展、卻不利於政黨自身的改革措施,往往是不切實際的奢望。

比如說,在臺灣,民間要求國民黨公開、處理早期經由不正當手段取得之財產與土地的訴求,從來沒有停過。但在以往國民黨掌握立法院過半席次的情況下,此議題始終沒有任何進展。一直到 2016 年,民進黨取代國民黨得到立法院多數,才終於完成《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》。

又以 2005 年的第七次修憲為例,其中除了規範往後修憲的條件,還將立法院的席次由原本的 225 席減少至 113 席,並且將立法委員的選舉方式改成單一選區兩票制:一票投候選人、一票投政黨。不分區立法委員名額,則由獲得 5% 以上政黨選舉票的政黨,依得票比率分配。

但對於國、民兩黨以外的諸多小黨來說, 5% 得票率是不容易跨過的門檻。蘇彥圖提到,當時這項選舉制度的修改,就被有些人批評是兩大黨為了自身利益,合謀排除小黨的生存空間,後來還有人去聲請大法官解釋,主張這項選制違反憲法。不過,司法院大法官後來在 2014 年間作成釋字第 721 號,認定單一選區兩票並立制與 5% 的政黨票門檻並無違憲。

 

民主改革阻礙之三:系統效應

各個制度間環環相扣、牽一髮動全身,產生複雜的系統效應,讓民主改革更加艱難。

席次減半、單一選區兩票並立制與 5% 的政黨比例代表門檻的施行,一方面壓縮了小黨在 2008 年以後的國會席次,另一方面也很容易產生兩大黨所得選票與席次不成比例的選舉結果。比如說,在 2008 年的立法委員選舉中,民進黨雖然得到將近四成的政黨票,卻僅取得 27 席立法委員。不少論者質疑,現行的區域立委席次分配方式,嚴重偏離票票等值的選舉平等原則,而且比較偏厚國民黨而不利於民進黨。不過,現行選制也有強化選舉問責的效果。在 2016 年的立法委員選舉,國民黨就僅取得 35 席,我國也因而出現了民主化以來的首次國會政黨輪替。

這項選制改革經驗,反映了存在於憲政制度間的複雜系統效應。除了可能會讓制度改革出現意想不到的後果,蘇彥圖認為,系統效應的存在,還可能放大了民主改革時,應該順應民意、或是尊重專家意見的難題。

「專家跟民眾的觀點常會有衝突,就司法改革來說,法律人的意見絕對跟一般民眾差很多。」蘇彥圖說。
攝影│張語辰

在 2004 年第七次修憲前,即使立法院席次減半的政見獲得廣大民眾的支持,直觀地認為可以減少冗員跟預算;但當時許多法律與政治學者卻指出,大規模地減少席次,會對立法院的運作與代表性有負面影響,相較起一刀兩斷的解法,複雜的問題應該更細膩地處理。

修憲最後還是照著民眾支持的席次減半版本進行。在分區名額裡,每個縣市至少配給一席,人口約萬人的連江縣、十二萬人的金門縣,會與人口達四十五萬的宜蘭、三十三萬的花蓮,同樣都是一席代表,造成離島地區的代表性膨脹

蘇彥圖提到,單一選區兩票並立制、與修憲後的縣市席次分配,都有擴大「票票不等值」問題的嫌疑,違反民主精神,如同當初學者們提出的疑慮。在輿論只看眼前的好處,卻無法看見長遠的系統效應的時候,改革者需要協調民眾傾向與專家的專業建議,將政策帶往更成熟的民主修正。

 

民主改革阻礙之四:集體行動問題

改革需要大眾參與,但往往只有少數人會關注公共利益,其中會付諸行動、積極參與的更是少數。

媒體的關切與民眾的輿論,是促使政府修改政策的最大動力,就如同 318 太陽花運動等匯集數十萬人的抗議行動,能對政府產生龐大的壓力、迫使政策暫緩。因此,只要更多的人瞭解制度的問題與改革的迫切,就有機會帶來改變。

但蘇彥圖指出,一般的公民在非選舉期間,其實不太會多花時間去吸收、更新公共事務的資訊,更別說實際參與。而且相對於稅制、社會福利、教育等貼近人民日常生活的議題,民主改革通常不會對民眾有直接的影響。要民眾重視關聯不密切、無感的議題,更加地困難。

缺乏公眾的關注,制度改革案在立法院很不容易通過。蘇彥圖認為,改革者不能只有自己一身的熱忱,還必須想辦法扭轉普遍存在於一般公民對公共事務的冷漠與無知,克服網路快速串聯之下,萬人響應卻只一人到場支持的窘境。

山不轉,路轉;路不轉,人轉。通往改革的道路不會只有一條。

2014 年 318 太陽花運動引發民眾對臺灣憲政合宜性的高度關注,並激起一陣政治改革的浪潮。兩年後輪替執政的政黨被大眾寄予民主改革、修憲等厚望,但時至今日,民主改革的進度與成果還相當有限。蘇彥圖認為,不論誰執政,諸多如上述提到的阻礙依然存在。

即使民主改革前方困難重重,卻也不該太過悲觀。蘇彥圖強調,應對問題的方法不只一種,不論是依循體制照規則走,或是尋求體制外的替代路徑,甚或一步一腳印地以身作則,來說服、感召更多人加入行動行列;有許多人正依自己的理念與政治判斷,選擇不同的路徑為民主改革努力。

就像在 318 太陽花運動後,由一些公民團體串聯成立的公民憲政推動聯盟,在舉辦了數場草根論壇與大型民間會議後,轉而投入立法遊說,並且提出了一部試圖強化現行修憲程序的民主審議與公民參與的「公民參與憲政改革程序法」草案。這項運動策略,就在設法改寫改革的政治的遊戲規則。

此外,公民最基本的民主參政權──選舉權,也是一個強而有力卻常被忽略的改革工具。
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選舉期間,候選人往往會依著自身政治利益、勝選的考量,而去支持或不反對民主改革。蘇彥圖認為,這是種「以政治導正政治」的改革策略,所以 2018 年底的選舉,也有促進民主改革的機會。

民主改革的重要性

程序安排會形塑、左右實體決策。有合適的民主機制,才會產出優良的政策。

點出民主改革會遇到的阻礙,與可能的應對方式的蘇彥圖,是在 1990 年代經歷了臺灣民主轉型後,萌發對民主政治的興趣,後來到美國哈佛大學求學時,就選擇投入在美國當時還算新興的民主法研究。蘇彥圖說,民主法學者的一項基本關懷,是設法把抽象的民主理念轉換成具體可應用的制度,他也期許自己的研究,可以幫助臺灣的新興民主,繼續向前邁進。

程序影響決策,有合適的民主程序,才比較可能產出好的民主決策。「對民主的追求都有失敗、挫折,但我們不可以停止前進。」蘇彥圖說。

邀你一起參與!2018 競選觀測站

蘇彥圖與政治大學選舉研究中心主任蔡佳泓合作架設的「2018 競選觀測站」,正在招募「公民觀測員」,一起來紀錄今年縣市長候選人的各種競選動態:舉凡候選人和網紅合作拍攝的 YouTube 影片、穿梭在大街小巷的公車廣告、宣佈舉辦「瘋狂星期五」派對的廣播廣告……等,都將成為臺灣民主歷程中珍貴的紀錄。

以臺北市為例,可上傳或瀏覽各位候選人的競選宣傳紀錄。
圖片來源│2018 競選觀測站

 

2018 競選觀測站收集的資料,都會公開、提供各界進行實證研究,像是瞭解競選效果、或是候選人的競選花費與選舉模式等問題。公民在一起記錄、收集競選動態資訊的過程中,將不再只是表演政治的觀眾或消費者,還有機會積極促成臺灣選舉文化的反省與改變。

 

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